保监会规范医疗责任建设 探索“失独家庭”保险制度

作为法学的分支学科，荷兰的学者们没有像英美同行那样总是纠结于是否要使用法学方法，因为他们本身就是法学家。

一般认为，作为法律部门的社会法，主要包括社会保险法、社会福利法、劳 动 法 、环境保护法 、消费者权益保护法等（可参阅樊启荣：《社会法的范畴及体系的展开—兼论社会保障法的概念与体系》，《时代法学》2005年第2期。其三，执政党党内法规 党内法规是目前我国国家治理领域中重要的软法形式。

规范执政党的行为，推进依法执政。  摘要:  随着国家治理现代化的推进，软法的作用越来越受到人们的重视，我国国家治理领域中的软法形式越来越丰富。[4] 例二：执政党内部在党和国家领导人换届时就候选人产生方式和人选最终确定协商的惯例。这一做法现在已经基本形成惯例。二是已经形成和正在形成的宪法和行政法惯例。

我国宪法仅规定了国家主席、副主席、国务院总理、副总理、国务委员、全国人大常委会委员长、副委员长等连续任职不得超过两届，而没有规定中央军委主席、副主席连续任职不得超过两届，中国共产党党章也没有规定总书记连续任职不得超过两届。二者相比较，前者通常是全体参与，后者则通常是代表参与。（3）参见陈弘毅等编：《香港法概论》，三联书店(香港)有限公司2009年版，第116页。

二是将高度自治权阐释为权力。在这方面，学者已经有深入具体的阐述，提出基本法的内容可以用三重宪政关系进行表达：一是中央政府与特区地方政府之间的关系。从法理学的角度看，权力和权利的主要区别在于：(1)主体不同：权力的主体是国家或社会的管理机构，而权利的主体是公民个人或团体。(23)参见郭德林：《亚马留被刺案》，《四川统一战线》1999年第12期。

香港特别行政区、澳门特别行政区是中国的一种特别地方行政建制。香港和澳门是中国固有领土，近代以来，被英国和葡萄牙通过不平等条约逐步占领。

上述权力都是由特别行政区的公共权力机构行使，有基本法的明确授权和边界。当然，相对于内地的各省、自治区、直辖市，香港和澳门特别行政区在行政管理权、立法权、司法权方面享有更大的独立性，但是这种相对较大的独立性没有改变单一制的国家结构，也就是说，高度自治不是完全自治，也不是最大限度的自治，而是在宪法和基本法框架内的自治。(24)参见全国人大常委会香港基本法委员会办公室编：《纪念香港基本法实施十周年文集》，中国民主法制出版社2007年版，第6页。  注释: （1）参见肖蔚云主编：《一国两制与香港特别行政区基本法》，香港文化教育出版社有限公司1990年版，第99～100页。

地方政府享有的权力，不是本身所固有的，而是来自国家的授予。(2)行使的范围和目的不同：权力处于公共领域，权力的行使表现为公务行为，行使权力的目的在于维护国家或社会的公共利益。一方面，在特别行政区内部，不同的人所享有的权利和自由有区别。地方团体的自治权利包括行使发展语言文字的权利，选举、罢免、创制的权利，民族自决的权利等。

(25) 第三，从高度自治权的内容和实施方式来看，属于权力而非权利。(27)当然，两者之间也存在联系，即保障和维护居民权利是特别行政区政府的宪法责任，要受到中央政府的监督。

(15)《西班牙宪法典》，潘灯、单艳芳译，中国政法大学出版社2006年版，第4页。两个特别行政区处于国家的完全主权之下，受中央人民政府管辖。

（10） 地方自治源于古希腊、古罗马时期的城邦(城市)自治。因此，将地方自治理解为处理中央与地方关系的模式，将地方自治机构视为地方政府的一种类型是明显的误读。两部基本法都以较大的篇幅规定特区居民享有广泛的权利自由，包括人身、言论、出版、集会、结社、游行、迁徙、通信、罢工、学术研究、宗教信仰等权利和自由，其中的一些内容比我国宪法的规定更为全面细致。地方自治带有普遍性，在一个国家的范围内可以被广泛采用。通过以上的简要回顾，我们可以得出结论，在殖民统治时期，香港和澳门属于行政体地方政府，当地的居民尤其是华人基本上被排除在政治权力系统之外，根本没有自治权可言，因此不存在所谓作为地方自治的固有权利。地方自治强调代表地方利益的公共团体的权利。

进入专题： 地方自治 高度自治 特别行政区 授权 。(25)参见任进：《比较地方政府与制度》，北京大学出版社2008年版，第177页。

这一划分从表面上区分了不同形态的地方组织形式，但是它将地方自治机构作为地方政府的一种类型，混淆地方自治的性质。一般认为，地方政府的组织和地方事务的管理由地方人民和地方政府自己规定，不由州和中央政府规定，称为地方自治。

基本法的条文全面体现了单一制原则。(12) 日本明治宪法并未规定地方自治的内容，虽有相关的法律，但是所谓的地方自治具有浓厚的官治色彩。

二是特区政府内不同的政府架构之间的关系。总之，西方国家的地方自治具有其历史和文化渊源，是在摆脱封建专制统治的背景下发展而来，体现了国家权力在地方事务管理上的界限。英国的一些大城市则在12世纪取得了英王颁布的特许状，成为自治市，拥有自主管理权、财产权、选派代表出席全国议会和设置市法院等权利。1947年日本制定《地方自治法》，与宪法同时施行。

(24) 由此可见，对于港澳两个特别行政区的高度自治权也必须从单一制的框架下去认识和理解，即香港和澳门特别行政区是最高国家权力机关根据宪法设立的。落实在实践中，明确高度自治权的权力性质，就是要坚持一国是两制的前提和基础。

另一方面，在香港和澳门两个特别行政区之间，居民所享有的权利和自由也是不同的。其次，两种权利的内容不同。

从20世纪40年代开始，越来越多的国家将地方自治确认为宪法的基本原则。在香港，英国政府根据1843年颁布的《英王制诰》，宣布香港为英国殖民地，英王是香港的最高统治者。

事实上，由于国家权力的强势和庞大，渗透到社会的各个方面、层次和领域，忽略了地方团体作为一个独立公法人的价值和地位。(14) 西班牙1978年《宪法》第2条规定：本宪法基于西班牙民族的团结、全体西班牙人共有的统一国家，承认并保障组成西班牙的各民族和各地区的自治权和团结。(19)在当代社会，随着地方分权的发展，固有说得到了更多的支持。随着社会的发展，地方自治在不同国家的实践中演绎出了不同的模式和理念。

如香港菲佣的居留权之争所反映的情况就是典型的例子。两个特别行政区享有的权力，是中央根据《宪法》第31条的规定，以基本法的形式授予的，不是香港、澳门本身固有的。

我国是单一制国家，地方政府机构本质上都是国家机构的组成部分，行使国家权力。苏格兰、威尔士、北爱尔兰组建了地方议会，实施自治，其中最为典型、影响最大的是苏格兰。

两部基本法不仅授权特别行政区政府享有高度自治的权力，还列举了特别行政区居民广泛的自由和权利，因此特别行政区的高度自治体现为高度自治权力与高度自治权利的二元建构。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。